Ю.В. Усова, доктор политических наук, старший научный сотрудник СОИГСИ им. В.И. Абаева
К вопросу о рейтингах эффективности глав управления в субъектах Российской Федерации
Развитие комплексной системы оценки эффективности работы руководителей регионов в РФ включает в себя несколько этапов. Первый этап начался в 2007 г., когда Президентом В.В. Путиным был подписан Указ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым был утверждён перечень для оценки эффективности из 43 показателей. Данный перечень учитывал как данные социально-экономической статистики развития региона (объём валового регионального продукта, уровень безработицы, доля расходов консолидированного бюджета региона на финансирование услуг социальной сферы и т.п.), так и удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью.
Новый этап ведёт отсчет с 21 августа 2012 г., когда Президентом был подписан Указ № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». К основным показателям для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов относятся: численность населения, объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; уровень безработицы в среднем за год; реальные располагаемые денежные доходы населения; оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и т.д.
Во время десятой пресс-конференции, проведенной 18 декабря 2014 г., Президент РФ отметил, что «рейтинг - это показатель эффективности работы, и когда политик сосредотачивается на решении конкретных проблем, рейтинг автоматически растет»1.
Современные рейтинги эффективности деятельности Глав регионов РФ являются интегральным продуктом. Их ключевая особенность заключается в использовании не одного, а нескольких качественно отличающихся исследовательских модулей, что позволяет проанализировать деятельность глав регионов с разных сторон. Рассмотрим основные из них.
Методика исследования Агентства политических и экономических коммуникаций, составленная под руководством генерального директора, кандидата исторических наук Д. Орлова, представляет собой экспертный опрос, на результатах которого основан рейтинг наиболее влиятельных губернаторов в России и проводится методом закрытого анкетирования. Так, например, в ноябре 2014 г. в нем приняли участие 16 экспертов: политологи, политтехнологи, медиаэксперты, журналисты. Каждый из экспертов оценивает влияние кандидатов, представленных в анкете, а затем определяются средние арифметические значения экспертных оценок (средние баллы). Итоговый рейтинг представляет собой консолидированную оценку влияния всех глав регионов России лидерами российского экспертного сообщества. Персоналии, вошедшие в рейтинг по результатам опроса, распределяются по разделам «очень сильное влияние» (1-20), «сильное влияние» (21-50), «среднее влияние» (51-85).
Согласно опубликованным в ноябре 2014 г. данным2, позиции глав субъектов СКФО распределились следующим образом: Глава Чеченской республики Кадыров Р.А. занимает вторую строчку рейтинга (7, 76 баллов), что соответствует разделу «очень сильное влияние». В раздел «сильное влияние» входят Евкуров Ю.Б. - Президент Республики Ингушетия – 25 место (4,8 балла); Абдулатипов Р.Г. - Президент Республики Дагестан – 27 место (4,7 балла); Коков Ю.А. - Президент Кабардино-Балкарской Республики - 39 место (4,25 балла); Мамсуров Т.Д. - Глава Республики Северная Осетия-Алания – 43 место (4,1 балла).
Фонд «Петербургская политика» и Коммуникационный холдинг «Минченко Консалтинг» представляют Рейтинг политической выживаемости губернаторов3, который публикуется с 2007 года. В нем, на основе анкетного опроса экспертного сообщества, дается оценка вероятности сохранения в должности действующих глав регионов на протяжении ближайшего года по 5-балльной шкале (где 5 – максимальная оценка, 1 – минимальная). Факторами, влияющими на выживаемость, являются: популярность и способность держать под контролем политическую и социальную ситуацию в условиях ухудшения экономической конъюнктуры; отсутствие или минимизация коррупционных скандалов и конфликтов с силовыми структурами в регионе; способность демонстрировать соответствие федеральным приоритетам; наличие (или отсутствие) готовности федеральной власти провести в 2015 г. новую серию досрочных выборов для разгрузки от региональных кампаний федеральных выборов 2016-2018 гг. Важным неполитическим фактором, влияющим на политическую выживаемость, может оказаться адаптация регионов к изменениям экономической ситуации.
Рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» представляет собой интегральный аналитический продукт, основанный на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических и рейтинговых данных, где даны оценки эффективности региональной власти. Рейтинг делится на три блока, по каждому из которых производится своя оценка: политико-управленческий, социальный и финансово-экономический. Используются только те данные, которые имеют отношение к действующему руководителю региона, и по этой причине рейтинг показывает эффективность его работы, а также работы возглавляемого им органа исполнительной власти субъекта РФ. По каждому из трех блоков, составляющих итоговую оценку, рассчитывается собственный рейтинг. Он получается путём усреднения оценок регионов по нескольким направлениям блока. Итоговые оценки по каждому направлению, как правило, представляют собой среднее арифметическое: а) усредненной совокупности нормированных статистических и рейтинговых показателей и б) средней экспертной оценки.
Рейтинг по политико-управленческому блоку складывается из четырех направлений: общественная поддержка главы субъекта Федерации; эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов; эффективность отношений с федеральным центром: а) продвижение региональных интересов и поддержка региональных инициатив в федеральном центре; б) реализация требований федерального центра в регионе; эффективность работы бюрократического аппарата. Перечисленные направления исчерпывают наиболее важные аспекты политико-управленческой деятельности. Первые три направления призваны описать успешность губернатора в выстраивании отношений с ключевыми акторами политической среды: населением, региональными элитами и федеральным центром. Последнее направление даёт возможность оценить, насколько эффективно выстроена внутренняя деятельность региональной власти.
Для расчета оценки региона по направлению «Общественная поддержка главы субъекта Федерации» используются как электоральная и социологическая статистика, так и экспертные оценки. В оценку по данному направлению входит социологическая оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Данный индикатор является прямым отражением общественного мнения о деятельности главы региона и основывается на результатах официальных социологических опросов. Ранжирование губернаторов по «Эффективности работы бюрократического аппарата» осуществлялось посредством экспертных оценок и использования статистических показателей: отношение заработной платы госслужащих органов региональной исполнительной власти к средней по региону; доля численности региональных госслужащих в численности экономически активного населения региона; доля расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на общегосударственные вопросы в общем объеме расходов; динамика доли расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на общегосударственные. Социальный блок состоит из четырех основных направлений социальной сферы, ответственность за которые так или иначе лежит на региональной власти: здравоохранение; образование; межнациональные и межконфессиональные отношения; развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ. Оценивание эффективности деятельности главы региона по направлению «Межнациональные и межконфессиональные отношения» проводится на основе экспертных оценок и данных мониторинга этнополитической напряженности. Итоговая оценка по финансово-экономическому блоку получается из среднего арифметического оценок, полученных по следующим направлениям: эффективность экономического управления; улучшение инвестиционного климата; эффективность бюджетной политики.
Стандартизация данных осуществляется методом линейного масштабирования, суть которого состоит в том, чтобы отобразить значения каждого показателя в определенном интервале, сохраняя все пропорции между отдельными значениями. Таким образом, сохраняются структурные характеристики исходного показателя. Негативую динамику отражает интервал [0;0,4]); позитивную динамику - (интервал [0,4;1]).
РЕЙТИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКАХ СКФО
В 2014 ГОДУ4
Субъект Общий итог Политико- Социальный Экономи- Эффек-
РФ управленческий блок ческий тивность
блок блок бюрократии
балл ранг балл ранг балл ранг балл ранг балл
ЧР 0,697 60 0,8 1 0,68 15 0,5 31 0,9
РСО-А 0,491 71-72 0,4 77 0,6 31 0,4 72 0,8
КБР 0,572 54 0,6 32 0,5 71 0,5 58 0,8
РИ 0,543 68 0,6 36 0,5 80 0,4 69 0,7
КЧР 0,542 69 0,5 51 0,5 63 0,4 79 0,7
РД 0,540 71-72 0,6 31 0,5 84 0,5 68 0,7
Таким образом, проведенный анализ показывает, что каждый экспертный центр составляет рейтинг по собственным критериям, а критерии оценки всегда субъективны. Поэтому и рейтинги субъективны: всегда есть недовольные рейтингами, находятся их заказчики, их бенефициары. Необходимо понимать, что каждый рейтинг несет в себе, в том числе, риски для инвестиционной привлекательности субъекта, рождает негативную повестку в отношении региональной власти. Поэтому главы политических фондов и социологи должны объединить усилия и составить единую методику, определяющую параметры составления рейтингов, которые должны иметь под собой объективные основания, привлекать данные смежных дисциплин. Ограничиваться баллами, которые в зависимости от ситуации в регионе, ее понимания и оценки выставляют эксперты, уже нельзя. Нужно использовать данные и социологов, экономистов, учитывать мнение бизнеса, инвесторов, чиновников, поскольку они коллеги губернатора и реализуют систему управления. Наконец, самое главное в рейтинге губернаторов — это оценка их работы населением. В основу рейтингов должна быть положена социология, составленная профессиональными компаниями, а при их составлении необходимо учитывать реальную ситуацию в регионе и мнение самих жителей.
__________________________
1. Официальный сайт Президента РФ / Режим доступа: http: www.kremlin.ru/18/12/2014
2. Рейтинг влияния глав субъектов Российской Федерации в ноябре 2014 / Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/polit/1862888.html
3. Рейтинг политической выживаемости губернаторов / Режим доступа: http://www.fpp.spb.ru/11.12. 2014
4. АПЭК / Режим доступа: http://www.apecom.ru/projects/item.php/.12.2014